PROPOSITION 2 : UNE EFFECTIVE GOUVERNANCE DECENTRALISEE EN RDC

Le découpage des provinces de la Constitution du 18 février 2006  n’avait pas prévu des instances intermédiaires de coordination  entre le Gouvernement central  et les entités  décentralisées et dotées  des véritables  gouvernements locaux.

La présente proposition s’est inspirée  d’une logique  de mise en  œuvre  des 12 provinces déconcentrées de l’Etat, provinces conçues comme des instances  de coordination des districts  qui seraient – eux- autonomes, et dotés  des véritables  gouvernements locaux. (Texte retravaillé le 8 octobtre 2015)

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1. Configuration territoriale : proposition   

Ma thèse est la suivante : la RDC devrait être  un Etat unitaire et très fortement décentralisé  avec 48 districts autonomes, encadrés par 12 provinces déconcentrées (comme indiqué dans le tableau no 1).

Ma vision porte sur un système de gouvernance locale  basée  d’une part sur des districts autonomes directement subdivisés  en cantons, les cantons en communes et les communes en cellules et d’autre part sur l’appui du Gouvernement central  aux districts,  via les provinces déconcentrées.

Le critère sociologique le plus significatif semble être le découpage du Congo en circonscriptions équivalentes aux diocèses de l’Eglise catholique romaine pour clarifier les consciences et pour plus de transparence des acteurs par rapport à eux-mêmes. Ce sont ces diocèses de l’Eglise catholique qui seraient des Districts autonomes alors que les Provinces déconcentrées épouseraient la logique d’un découpage linguistique !  

Carte 1 : Les 47 diocèses de l’Eglise catholique regroupés  en zones linguistiques pertinentes

  carte-des-dioceses2   Il y aurait cependant des exceptions notoires:

  • La province du Kongo central continuerait d’être subdivisée en districts actuels  mais devenus autonomes (autonomes, avec gouvernements locaux).
  •  La ville de Kinshasa serait une  province plutôt déconcentrée  avec des districts autonomes !  
  • Dans la province de l’Ubangi,  le district de la Mongala serait formé des diocèses de Lisala et de Lolo. La province compterait alors  5 districts : Budjala, Mongala, Bondo, Buta et Molegbe.  

Tableau no 1 : Les 12 Provinces déconcentrées et districts autonomes de la RDC AP2

Carte 2: Les 12 Provinces  déconcentrées de la RDC et les 48 districts autonomes  Nouvelles provinces du Congo-Kinshasa LEGENDE Legende

L’entité ‘‘Territoire’’ disparaîtrait pour laisser  place à  la configuration ci-après :

Tableau no 2: Equivalence des entités politico-administratives

Subdivision   territoriale du   Congo-Kinshasa 12 Provinces déconcentrées

Équivalence     locale

48 Districts   autonomes  avec   gouvernements locaux Cantons     ruraux = Collectivités   actuelles Communes     rurales= Groupements actuels
Cantons     urbains =   Districts urbains actuels

-

Communes urbaines = Communes   urbaines   actuelles

  La RDC devrait être  ainsi organisée  en mode de ‘‘très  forte décentralisation’’ :

  • Les provinces déconcentrées seraient dirigées par des ‘‘ Ministres-Résidents’’, – membres du Gouvernement central – en charge de l’appui aux districts autonomes. Elles seraient ainsi des ‘‘lieux’’ de coordination des services administratifs déconcentrés du Gouvernement central.
  • Par contre, les districts seraient des entités autonomes avec gouvernements locaux et administrations locales  autonomes  et dont les gouverneurs seraient des véritables chefs politiques élus.  Les administrations locales des districts devaient être effectivement mises en place et nettement distinctes des services déconcentrés de l’Administration centrale  au niveau de la province.
  • Les 26 ‘‘provinces décentralisées’’ de la Constitution du 18 février 2006 disparaîtraient ainsi que les Territoires.
  • Pour le pilotage des entités politico-administratives, il faudrait avoir au niveau national un Ministère d’Etat chargé de l’Administration Locale.

2. L’ancienne  logique colonialiste de l’ Administration du territoire du Congo Belge

Carte 3 : Les provinces congolaises en 1997 ppp

En 1956, le Congo belge était subdivisé en 6 provinces, dirigées par des gouverneurs, assistés chacun de deux commissaires provinciaux et d’un secrétaire provincial. Toute agglomération importante pouvait être érigée en ville, subdivisée en communes, Parfois,  les communes comportaient des zones annexes.

Les provinces furent  – dans l’ensemble – subdivisées en 26 districts dirigés par des commissaires de district ayant pour mission, la surveillance et le contrôle politique des activités administratives de l’Etat au niveau local. Les districts disposaient des conseillers techniques itinérants mis à leur disposition par les gouverneurs de province.

La création des provinces, des districts, et des territoires s’est faite progressivement, au rythme de l’occupation colonialiste de la terre africaine en RDC actuelle [1].  Et les districts – à leur tour et  dans l’ensemble – étaient subdivisés en 141 entités politico-administratives dits ‘‘territoires’’ dirigés par des ‘‘administrateurs’’, tous  belges.

Dans chaque territoire, il avait un Conseil de Territoire. L’‘‘Administrateur de Territoire’’ avait sous ses ordres deux  administrateurs assistants, des agents territoriaux – principaux et auxiliaires- pour superviser des chefferies indigènes créées de toutes pièces par les  colonialistes.

Ce sont les ‘‘districts coloniaux’’ qui sont devenus les  provinces d’aujourd’hui – du moins celle reconnues dans la  Constitution du 18 février 2006. Elles  datent donc – presque  toutes – de  l’époque coloniale !

Carte 4 : Les provinces prévues par la Constitution du 18 février 2006

rdc2

Il serait illusoire de ne considérer que les entités politico-administratives de l’ordre colonialiste sans tenir compte d’autres découpages administratifs qui leur étaient consubstantiels dans la mise en valeur du Congo Belge.  Sinon, il y a là un risque d’être ‘‘conservateur’’ ou ‘‘réactionnaire au progrès’’. On doit surtout tenir compte du découpage de l’Eglise catholique romaine.

L’église catholique était en fait intimement liée à l’Etat colonial : ‘‘L’activité des missions vise directement et exclusivement à hâter le progrès de la société indigène en donnant aux populations le vrai sens de la vie et en améliorant leur situation morale et matérielle. Aussi, la politique constante de l’Administration coloniale a-t-elle été de soutenir les œuvres de missions et d’en favoriser  l’expansion’’[2].

Ainsi, deux types de découpage territorial existèrent au Congo Belge, celui de l’Eglise catholique épousant plus ou moins les réalités endogènes des populations noires et celui de l’administration publique coloniale fondée sur des préoccupations exogènes des colonialists! 

Pour comprendre la portée de la question, il faut d’analyser avec détails le rôle des missions religieuses au Congo belge par rapport aux districts d’alors !

L’administration publique coloniale avait été conçue  comme une organisation territoriale remplissant plutôt des tâches d’encadrement des actions ‘‘économistes’’ de la mise en valeur du Congo sous forme des districts et des territoires.

Les textes légaux et conventions tels que l’Acte  général de Berlin de février 1885,  la Charte Coloniale et la Convention de Saint-Germain-en-Laye du 10 septembre 1910  garantissaient la liberté de tous les cultes au Congo.

L’Etat colonial était censé être neutre en matière des religions. En réalité,  une alliance solide s’était faite entre le Gouvernement colonial et les missions religieuses catholiques. Les relations entre l’Etat colonial et les missions catholiques avaient été régies par une convention particulière avec le Saint-Siège en date du 26 mai 1906.  Et depuis 1929, le Saint-Siège fut représenté au Congo.

En 1956, on comptait 567 stations catholiques desservies par 2.167 missionnaires européens et 314 prêtres indigènes. Notons qu’il y avait à la même époque 255 stations protestantes desservies par 587 pasteurs et 925 missionnaires européens et américains et 1.003 membres du personnel religieux indigènes.

Sur une population de 12.843.574 congolais et une population non congolaise de 107.413 résidents, on recensait 3.902.334 catholiques et 667.436 catéchumènes, avec en prime 704 frères européens et 104 frères indigènes ainsi 2.449 religieuses européennes et 606 religieuses indigènes.

De nombreuses œuvres (éducation de la jeunesse, enseignement,  soins médicaux, lute contre les maladies épidémiques et endémiques,..) étaient tenues par les missions catholiques.

En principe, les associations missionnaires obtenaient la personnalité civile pour mieux assurer la stabilité de leurs œuvres et mieux gérer leur patrimoine. La réalisation de ces œuvres et  l’acquisition du patrimoine  exigeaient une connaissance fine des  mœurs et des  coutumes des populations indigènes et un suivi permanent et toujours approfondi  de l’âme noire.

Pour ce faire, le Congo fut divisé en 36 circonscriptions ecclésiastiques catholiques dont le Saint-Siège fixait librement les limites et désignaient les titulaires : Vicaires ou Préfets apostoliques. Ce sont ces circonscriptions qui allaient plus ou moins devenir des diocèses du Congo indépendant.  Aujourd’hui, on en compte 47  en RDC.

Les circonscriptions ecclésiastiques coloniales étaient en fait fixées en fonction des réalités ethnosociologiques et ce, en vue des tâches d’évangélisation en langues tribales locales et de contrôle idéologique des populations. C’est en cela que les missions catholiques furent des auxiliaires efficaces de l’administration colonial par ”districts” et ”territoires”  interposes.

En fait, l’Eglise catholique tenait l’âme noire  des populations et l’Administration coloniale tenait leurs corps en une symbiose colonialist d’exploitation.

Les circonscriptions indigènes étaient organisées par un décret, celui du 10 mai 1957.  Les Provinces étaient subdivisées en Districts, les Districts en Territoires et les Territoires en Circonscriptions Indigènes.

Les Circonscriptions Indigènes étaient de trois ordres :

  • La Chefferie était un groupement traditionnel organisé sur la base de la coutume. Le chef était désigné  par la coutume et investi par le Commissaire de district.
  • Le Secteur était une circonscription administrative formée par la réunion de groupements traditionnels organisés par la coutume, mais numériquement trop faibles pour se développer harmonieusement dans tous les domaines.  Le chef était nommé par le Commissaire de District parmi les chefs de groupements traditionnels.
  • Le Centre Extra-Coutumier était  une circonscription administrative formée des populations non organisées sur la base de la coutume, groupées dans des les agglomérations et dont l’importance numérique est suffisante pour qu’elles se développent harmonieusement dans tous les domaines. Le Chef était nommé par le Commissaire de District parmi les membres du Conseil du Centre.

En fait, la circonscription indigène constituait la cellule administrative inferieure de toute l’organisation administrative du Congo belge. Mais, l’astuce colonialiste était édictée de la manière suivante : ‘‘Les circonscriptions indigènes sont dotées d’une structure organique qui respecte et reconnaît l’organisation politique et sociale traditionnelle dans la mesure compatible avec l’évolution et les aspirations profondes de la population.’’

De toute façon,  la mission de tutelle de communautés congolaises de ces circonscriptions indigènes était dévolue au Service territorial (administrateurs blancs des territoires et leurs agents).

D’une norme de civilisation africaine, la solidarité clanique s’était  transformée en une technique soit de sécurité sociale sectaire en contexte d’extrême précarité soit de minimisation des coûts sociaux d’encadrement des populations indigènes. C’est ainsi que la culture africaine, figée, momifiée et foudroyée par l’horreur répressive, mais régénérée par le colonialiste lui-même, s’était révélée finalement être une condition fonctionnelle du maintien de l’exploitation colonialiste.

Le coût de l’encadrement politique de la mise en valeur coloniale devrait être le petit possible. Et comme les fonctionnaires et employés de la sphère colonialiste devaient vivre le même standard de vie  que les employés des entreprises, force était de diminuer le plus possible le cout d’encadrement des populations indigènes, tout en exigeant d’eux l’effort humain le plus élevé possible.

Pour Baadikko Mammadu, ‘‘ Des chefferies et des sous-chefferies indigènes furent instituées pour servir de courroies de transmission à  l’Administration. Le système, inspiré de la politique britannique de l’‘‘indirect rule’’, se releva très efficace. En effet, elle permettait au colonisateur de contrôler un vaste territoire avec un minimum d’apport en moyens financiers et humains. Jusqu’en 1940, le Congo ne comptait en tout et pour tout huit cent-six administrateurs belges.’’[7]

Les colonialistes ne s’empêchaient pas “casser” des royaumes appartenant aux tribus ou aux ethnies trop contestataires  et ce, en créant en leur de nouveaux  “territoires” ou nouveaux “groupements coutumiers” fondés sur de nouvelles  “solidarités  claniques” voulues par eux.

Aujourd’hui, cette politique coloniale la mise en valeur ‘‘économique’’ du Congo belge n’a pas été remplacée par une politique communautaire de développement en RDC.

3. Pour une nouvelle vision de la gouvernance décentralisée en RDC  

En l’absence d’une politique d’une quelconque politique communautaire nationale, les leaders politiques locaux ont pris l’habitude de promettre monts et merveilles aux couches populaires mais l’illusion est aujourd’hui tombée. Les gens tentent de se prendre en charge eux-mêmes, de manière collective mais à partir de la souffrance individuellement ressentie.

Aujourd’hui encore, seul le Vatican – à qui les responsables des diocèses  actuels envoient systématiquement  les informations sur les collectivités congolaises – a une connaissance parfaite – globale et détaillée  – de nos réalités locales !

Pourquoi, les gouvernants congolais s’empêchent-ils eux-mêmes d’y accéder ? Mystère ! Or, les décideurs politiques nationaux et  les populations locales devraient être le destinataire politique essentiel de ces informations collectées  dans les collectivités locales en mode de gouvernance décentralisée

Le critère sociologique le plus significatif semble donc être le découpage du Congo en circonscriptions équivalentes aux diocèses de l’Eglise catholique romaine pour clarifier les consciences et pour plus de transparence des acteurs par rapport à eux-mêmes.

La principale condition permissive  d’une telle gouvernance décentralisée est  une certaine homogénéité de langage  dans une entité territoriale donnée. C’est pourquoi, il faut être ‘‘novateur’’ en acceptant le principe de création d’une nouvelle configuration des entités territoriales sur base de la langue locale, de la viabilité économique, de la démographie, des affinités sociologiques,… comme envisagé par la Commission des Divisions Politiques de la Table Ronde de Léopoldville en février 1961.

Aujourd’hui, il est urgent pour l’Etat de se réapproprier la fonction de conciliation des âmes et des corps mais dans une dynamique d’autonomie collective et de développement endogène! Sinon, les Agences onusiennes et les ONGs internationales vont continuer d’implanter en RDC des structures organisationnelles – de fonctionnalité exogène -  qui vont devenir de plus en plus des freins au  développement institutionnel  du pays, y compris au niveau sécuritaire!!

Joël Asher Lévy-Cohen a écrit sur la RDC de la manière suivante :…..‘‘(…) de par son gigantisme géographique, cet État ne peut absolument pas être géré, administré à partir de la capitale Kinshasa par des administrateurs zélés qui méconnaissent souvent les réalités profondément locales et spécifiques du pays.  Ces gestionnaires réellement affublés de titres pompeux et bardés de gros parchemins universitaires prétendent réaliser leur exploit avec une ardeur et une ferveur politique, une lucidité et une efficacité administrative, dont on a pu apprécier le résultat en fonction de la place occupée par l’État dans le palmarès mondial et à la lumière des indices de développement affichés par le pays et expérimentés par la population. Ceux-ci n’ont jamais véritablement compris que la majesté du territoire national impliquait, par conséquent, la délégation du pouvoir politique et administratif au profit des entités locales et collectivités autonomes dans le but de booster le développement économique et le progrès social.’’[3]

Une ‘‘théorie’’ en vogue montre que la gestion d’une entité politique modeste, géographiquement et démographiquement, donnent des résultats probants en Afrique alors les grands pays multicommunautaires comme le Congo-Kinshasa, le Soudan, le Nigeria, le Tchad, le Cameroun, le Congo-Brazzaville, l’Éthiopie, … peinent à trouver une voie fiable de développement.

Mwangi Kimenyi, auteur de cette ‘‘théorie’’,  précise : ‘‘A l’’évidence,  une ‘‘malédiction de ressources’’  apparaît là où l’on décèle des  grandes réserves [naturelles], avec pour effet de miner la qualité de gestion des institutions. [Car] En combinant l’immensité géographique, l’importance démographique  de la population avec un degré élevée de diversité (ethnique) de la population et l’abondance de ressources naturelles, le résultat est une situation assez catastrophique. Ainsi donc, les indicateurs de gouvernance dénotent une gestion des complexités dans la gestion des Etats ;  c’est à cela que je me réfère lorsque  que je parle du ‘‘problème de large pays’’[4].

Mais l’auteur n’est pas allé jusqu’à  préconiser la balkanisation des pays de grande taille  géographique car prudemment, il ajoute : ‘‘Si  donc, je ne me trompe sur la question de la taille géographique et l’on considère les autres  dimensions ici envisagées et ce, sans manipulation politicienne, alors, il serait futile de parler de bonne gouvernance dans plusieurs des Etats africains, sans une restructuration significative de l’Etat’’.[5] Il préconise implicitement un système fortement décentralisé en fonction d’une certaine ‘‘taille optimale’’.

On peut donc parfaitement envisager dans un pays immense de petites entités politiques à gestion plus ou moins autonome, par décentralisation ou par fédéralisation, sans nécessairement recourir à une sorte de balkanisation sans nom.

La ‘‘théorie’’ de Mwangi Kimenyi est avant tout un ensemble d’utiles observations empiriques et il ne dit pas que les ‘‘entités politiques modestes’’ dans un Etat africain devraient se muer en  ‘‘petits États souverains’’. \

Ce n’est pas une théorie de la balkanisation des États actuels d’Afrique. Pour Joël Asher Lévy-Cohen‘‘ (…), dans (….) [l’] hypothèse de refondation utile et nécessaire à l’État congolais, ne faudrait-il pas réellement essayer une autre vision gestionnaire de l’État, entamer une autre recette administrative beaucoup plus consistante? Ce qui permettrait certainement à chaque communauté  vivant sur le sol du territoire national de s’assumer pleinement et de prendre toutes ses responsabilités face à son propre destin. Sur ce point focal, tout le monde est d’avis que l’urgence s’impose. Indubitablement. Inéluctablement.’’[6]

En vertu de la rationalité instrumentale ‘‘qui veut que l’on divise un gros problème en plusieurs petits problèmes pour les résoudre, un à  un’’, il serait utile de subdiviser le Congo-Kinshasa en plusieurs entités politiques de dimension modeste pour répondre au souci d’efficacité organisationnelle et de progrès que la ‘‘théorie’’ de Mwangi Kimenyi présuppose dans sa formulation ‘‘politique’’ : la décentralisation des grands États en systèmes fédéralistes ou systèmes fortement décentralisés. Mwangi Kimenyi ne définit pas ce qu’est une ‘‘taille optimale’’ !

Nos actuelles provinces décentralisées seraient-elles ‘‘optimales’’, ‘‘sous-optimales’’ ou ‘‘au-delà de la taille optimale’’ ?

  • Si elles sont ‘‘au-delà de la taille optimale’’, la décentralisation  serait complètement à refaire!
  • Si elles sont en deçà de la taille optimale, il faut également refaire la décentralisation.

Pour moi,il ne s’agit pas fondamentalement de chercher un nouveau découpage territorial de la RDC, alternatif à  celui de la Constitution du 18 février 2006 ; il s’agit plutôt – urgemment – de l’ancrer sur des solides bases sociologiques et historiquement de la RDC… comme ci-haut proposé dans ce chapitre.

Il s’agit de créer des districts dotés des solides gouvernements locaux au sein desquels les ‘Territoires’’- en tant entités politico-administratives – disparaitraient définitivement pour ne laisser les districts supervisant directement les collectivités actuelles  rebaptisées ‘‘cantons’’.

Par les provinces déconcentrées – gardant dévers-elles l’Administration publique centrale-   et par  les districts autonomes – avec des gouvernements locaux rapprochés  des populations-, l’Etat fournirait le cadre politico-administratif de l’unité nationale et de mobilisation des ressources indispensables à la gouvernance décentralisée en termes d’appui aux administrations locales. Les ressources fiscales localement mobilisées par les provinces seraient ainsi directement subdivisées  entre les deux échelons de l’Etat, l’échelon central et l’échelon local.  Le nouveau critère objectif de découpage territorial allierait ainsi en lui les réalités économiques et les réalités sociologiques de la RDC.

L’administration publique locale serait effective – concrète et en faveur des populations  – et non une simple institution formelle de suivi  des activités provinciales pour le Gouvernement central. Il importe donc que les entités politiques locales soient de dimension géographiquement modeste, économiquement viable et culturellement homogène du point de vue du langage.

Cela faciliterait la coordination des activités en leur sein, …avec des initiatives locales pour trouver des solutions viables et une organisation opérationnelle des tâches. Par ailleurs, il y a nécessité de revaloriser les langues locales et celles vernaculaires de  communication (Kikongo au sud-ouest, Tshiluba au centre, Swahili dans tout l’est et zone Lingala au Nord-Ouest et à  Kinshasa).

Dans une entité territoriale, il faut  absolument  éviter les ambigüités de langages politiques dans un pays où  le Français,  langue officielle, est simplement une langue des élites politiques scolarisées et non des masses. Le Congo vivant utilise les 4 langues de communication intertribale ci-dessus et plus de  600 langues propres aux divers groupes ethniques du Congo.

Jusqu’à ce jour, il existe un problème des manuels scolaires  et de matériel didactique d’origine locale.  Les enfants assimilent difficilement les matières scolaires et beaucoup échouent aux examens pour n’avoir pas compris le sens des questions posées ou la nature des problèmes proposés à leur réflexion. Il faut également enseigner les gens sur les réalités du Congo en langues locales et avec du matériel didactique approprié pour éviter des préjugés – aujourd’hui innombrables – les  uns sur les autres. La communication politique est souvent ambiguë et prête flanc à plusieurs escroqueries de nature politicienne.

A Kinshasa, récemment au mois d’Août en 2010, une famille a perdu un chien et elle a supposé sans preuves que la famille voisine l’avait mangé en catimini car cette dernière appartenait à une tribu dont les membres masculins mangeraient les chiens lors des cérémonies d’initiation. Une bagarre s’en était suivie. Mais, le chien a été plus tard retrouvé. La police est intervenue seulement lorsque les victimes des préjugés ont voulu se venger ! La télévision officielle s’en est donnée à cœur joie en Lingala facile, le dimanche 9/08/2010. Il est impérieux d’élargir la communication sociale entre Congolais, … sans que chacun puisse renoncer à son identité.

Comment faire à  la fois décongestionner l’administration centrale et accélérer les prises de décisions au niveau local ?

L’’essentiel du travail de l’Administration publique se ferait au sein des Agences spécialisées, le Gouvernement central  s’occupant d’harmonisation et de la coordination des divers processus du développement initié à la base par ces Agences.

Chaque Agence gouvernementale devrait agir comme une structure sectorielle de développement du Pays en favorisant la promotion des initiatives collectives et/ou individuelles.  Elle œuvrerait pour un financement des projets publics susceptibles de briser les entraves qui empêchent la prospérité d’advenir.  Autant que faire se peut, chaque Agence devrait, pour sa sphère de compétence :

  • Évaluer les besoins des acteurs sociaux  et rechercher les modalités appropriées pour leur apporter une assistance efficace.
  • Évaluer les besoins en infrastructures publics ou collectifs et les niveaux de financements nécessaires requis  à cet effet.
  • Concevoir des structures sociales d’accompagnement des investissements et d’implication des populations dans la conception, la réalisation et la surveillance des travaux d’intérêt public.

Le  Congo a besoin d’une nouvelle pensée politique structurée qui s’imposerait à la société profonde actuelle comme manifestation de l’intelligence collective et de la cohérence logique de ses structures de l’Administration publique.

Aussi, chaque Agence devrait-elle  dresser régulièrement pour le pays un plan annuel comprenant les interventions retenues par elle et les ressources mobilisables à cet effet. C’est à travers l’Administration publique locale d’un pays qu’on peut lire en filigrane le projet de société de ses dirigeants politiques au sommet.

Ce serait inutile de multiplier des commissions ou des Projets autonomes sur financement extérieur et au profit des organismes étrangers  et échappant ainsi à l’Administration publique pour masquer le vide des politiques sectorielles du Gouvernement pour les populations laborieuses. Au cours de la réforme de l’Administration publique, les priorités pourraient être les suivantes :

  • La création d’un dense réseau des infrastructures de transport, de communication et des télécommunications ;
  • La création de multiples centres de production de l’énergie et de l’eau potable ;
  • La création d’un système moderne et performant des banques locales de proximité octroyant des crédits aux petites entreprises tenus   par Congolais et les résidents étrangers.
  • Reclasser judicieusement les éléments compétents et aptes des        anciennes administrations publiques pour faire fonctionner effectivement  la Nouvelle Administration Publique sous formes d’agences gouvernementales   et  ainsi garantir l’efficience des actions   administratives et la stabilité professionnelle par une rémunération conséquente ;
  • Mettre en place un système de sécurité sociale pour tous (en particulier les personnes non reclassées de l’ancienne administration publique) et œuvrer pour  la  promotion accélérée des personnes  économiquement encore actifs par la formation et par des aides financières à leurs projets individuels ou collectifs et  promouvoir ainsi  des mesures en faveur des initiatives        protectrices des femmes,  des jeunes et des personnes âgées. 

3. Pour une décentralisation effective et efficace: proposition

 a. Structure institutionnelle à la base

En RDC, le drame de la décentralisation est le suivant : le pouvoir administratif de décision reste concentré au sommet de l’appareil d’Etat à travers les ‘‘Divisions’’ de l’Administration centrale en provinces. L’Administration centrale continue de prendre les décisions administratives au niveau local !

Ainsi, les provinces dites ”décentralisées” – de facto comme de jure  – n’ont de personnalité morale propre que de manière apparente car les ‘‘divisions administratives’’ c’est-à-dire les directions provinciales des ministères centraux n’ont jamais fait l’objet d’une délégation  aux provinces  et relèvent toujours du domaine de l’État central. En fait, les provinces décentralisées  ne sont pas véritablement autonomes.

Avec le système administrative en vigueur, on ne peut jamais aborder la question de gouvernance décentralisée d’une manière concrète  car la dimension administrative – et donc budgétaire – escamote délibérément la question d’efficacité des institutions politiques locales. D’avance, le pouvoir central d’Etat avait condamné  au sein même de la Constitution du 18 février 2006 – politiquement et subtilement – toute décentralisation  effective  à l’échec.

La mesure de confier la gestion des provinces dites ”décentralisées” à des Commissaires  Spéciaux  n’est pas – en soi – une innovation mais  une continuité politique renforcée de l’existant ! Cette mesure est – sans doute – provisoire ; elle devrait aboutir à une réforme globale de l’Administration du territoire!

Ma vision  se situe dans la perspective d’une ‘très forte décentralisation’’ mais moyennant une reconfiguration des ‘‘districts’’ à prendre en considération dans un nouveau découpage territorial  à l’aide de deux principes :

  1. La déconcentration a pour but de décongestionner soit l’administration centrale pour accélérer les prises de décisions au niveau local ou l’administration publique au sein du District pour faciliter les décisions au niveau communal.
  2. La décentralisation territoriale s’appliquerait uniquement aux seuls Districts en termes d’autonomie territoriale avec personnalité morale proper.

La hiérarchie administrative pourrait être la suivante :

  • Province : Déconcentration au sein de l’Etat (aires sociolinguistiques pertinentes)
  • District : Autonomie politique (diocèses de l’Eglise Catholique)
  • Canton Supervision administrative des communes (collectivités rurales et districts urbains  actuels)
  • CommuneDéconcentration au sein du district (communes urbaines  et groupements ruraux actuels)
  • Cellule: Organisation des populations  à la base (villages ruraux et quartiers urbains actuels)

Tableau 3 : Les Pouvoirs locaux de gestion des populations  

PPP5

Le gouvernement local du District serait constitué des Départements Exécutifs à la tête desquels seraient nommées des Conseillers Exécutifs (et non des ‘‘Ministres’’) dans la structure suivante :

Une fois élu, le Gouverneur de district nommerait non seulement les Conseillers Exécutifs de son gouvernement local (ministres locaux) mais aussi les Administrateurs des  Cantons pour coordonner les activités administratives  des services publics locaux.

Les administrations locales dans les Districts seraient donc intégrées dans les Départements exécutifs locaux ci-dessus et subdivisées en Directions Locales, les Directions Locales (Districts) en Services Cantonaux  et les Services Cantonaux en Bureaux Communaux.

Tableau no 4 : Structures fonctionnelles des gouvernements locaux

 Catégorie (Tous les 5 ans)

Catégorie   administrative (permanente)

Gouverneurs  de   district

Services autonomes de   coopération

Subdivision

1 (District)

Subdivision

2(Canton)

Subdivision 3

(commune)

Département  de l’Économie et des Petites et   Moyennes   Entreprises Directions    Locales Services cantonaux Bureaux    communaux
Département de la condition sociale et    Communication Directions    Locales Services cantonaux Bureaux    communaux
Département de la Planification économique, Budget   des Finances. Directions    Locales Services cantonaux Bureaux    communaux
Département de la Sécurité et Police Directions    Locales Services cantonaux Bureaux    communaux
Département de la Santé et de l’Environnement. Directions    Locales Services cantonaux Bureaux    communaux
Département des infrastructures  et de   l’Energie Directions    Locales Services cantonaux Bureaux    communaux
Département de l’Education, la Culture et des   Sports Directions    Locales Services cantonaux Bureaux    communaux
Département de  l’Agriculture, de la condition   paysanne, des   métiers informels Directions    Locales Services cantonaux Bureaux    communaux
Département de la Justice et des Affaires   humanitaires Directions    Locales Services cantonaux Bureaux    communaux
Département de   l’Administration  publique Directions    Locales Services cantonaux Bureaux    communaux

Une particularité : les gouverneurs  de district seraient sous contrôle législatif des Assemblées locales et les maires (nommés au niveau des communes par les gouverneurs de districts) seraient sous le contrôle des Collèges communaux. Une sanction contre le maire devrait être immédiatement ressentie comme une sanction à  l’encontre du Gouverneur de district.

Le Gouverneur d’un district devrait se conduire en véritable ‘’Chef de l’Etat’’ local, mais ayant un appui du Gouvernement central  via les provinces déconcentrées.

b. Ministre-Résident en  province et Gouverneur de District

La RDC devrait être  ainsi organisée  en mode de ‘‘très  forte décentralisation’’ :

  • Les provinces déconcentrées seraient donc dirigées par des ‘‘ Ministres-Résidents’’, – membres du Gouvernement central – en charge de l’appui aux districts décentralisés. Elles seraient ainsi des ‘‘lieux’’ de coordination des services administratifs déconcentrés du Gouvernement central.
  • Par contre, les districts seraient des entités autonomes  avec gouvernements locaux et administrations locales  autonomes  et dont les gouverneurs seraient des véritables chefs politiques élus.  Les administrations locales des districts devaient être effectivement mises en place et nettement distinctes des services déconcentrés de l’Administration centrale  au niveau de la province.
  • Les 26 ‘‘provinces décentralisées’’ de la Constitution du 18 février 2006  disparaîtraient  et, avec ells , les ‘Territoires”!’.  En général, les districts correspondraient aux diocèses actuels de l’Eglise catholiques, moyennant éventuellement des légères modifications  lors de leur érection en ”districts autonomes” pour que les collectivités  rurales internes et actuelles – devenues ‘‘cantons ruraux’’  dans ma proposition- ne puissent jamais déborder  de leurs districts !

Pour le pilotage des entités politico-administratives, il faudrait avoir au niveau national un Ministère d’Etat chargé de l’Administration Locale œuvrant les Ministres Délégués suivants :

  • Ministre Délégué  aux  Affaires Foncières pour enregistrer et tenir un répertoire des propriétés  foncières au niveau local, provincial et national en les classant par catégories pertinentes et en menant une politique d’utilisation effective et équilibré du sol au moyen d’un Office National des  Propriétés Foncières (ONPF).
  • Ministre Délégué  à la Gestion des Populations pour organiser un système d’état-civil fonctionnel et des recensements et des enquêtes démographiques et socio-économiques pour faire l’état des lieux sociologiques de la nation congolaise  en supervisant un Office National de Populations (ONAPOP) et pour  aider matériellement à l’organisation des élections par la Commission Nationale pour l’Organisation des Élections (CNOE), rattachée au Parlement.
  • Ministre Délégué aux Affaires Communautaires pour veiller à la Conversion sociopolitique  des Autorités  Coutumières en Acteurs  socio-économiques communautaires par des financements appropriés aux projets initiés pour les communautés de base. Pour ce faire, il y a lieu de mettre en place un  ”Fonds de Conversion  des Autorités  Coutumières”.
  • Ministre Délégué à la Gestion des Villes pour soutenir politiquement et techniquement  les gouvernements locaux dans leur quête de développement des villes et surtout établir une collaboration efficace avec l’Agence de Travaux publics pour offrir aux villes des infrastructures sûres et  viable  en supervisant un Office, Office National  de Développement des Villes (ONDV).

Le Ministre-Résident en  province aurait des  Conseillers politiques chargés de suivre les activités des directions provinciales des Agences gouvernementales.

Il n’y aurait donc pas de gouvernement provincial puisque la ‘‘Province’’ serait une entité déconcentrée de l’Etat. Le nombre de ces Conseillers correspondraient au nombre des Ministères d’Etat pour superviser les directions des agences gouvernementales en province.

De manière ordinaire, le Ministre-Résident en  province aurait donc àtravailler avec les Directeurs provinciaux des Agences gouvernementales d’Administration publique, les Gouverneurs  de Districts et ses propres Conseillers, et ce, au travers d’un organe consultatif appelé ‘‘Conseil de Province’’.

‘‘Le Conseil de Province’’  comprendrait :

  • Le Ministre-Résident en  province.
  • Les Gouverneurs de Districts.
  • Les Directeurs provinciaux des Agences gouvernementales.
  • Les Conseillers politiques du Ministre-Résident en  province.

Les Gouverneurs de Districts seraient élus par les Assemblées Locales alors que les Ministres-Résidents en province seraient nommés par le Président de la République sur proposition du Conseil des Ministres.

La gestion des provinces serait  confiée aux ‘‘non-originaires’’ et les districts aux  élus locaux, donc vraisemblablement ‘‘originaires’’ de ces districts. La crainte relative à la gestion difficile de grands États multiethnique seraient ainsi évacuée de l’architecture institutionnelle congolaise.

c. Les organes de délibération de base

Tableau no 5 : Organes exécutifs  et organes de délibération au niveau local

Niveau Organe de délibération Mode de désignation Responsable exécutif Mode de désignation
Cellule Conseil de Cellule Élection des membres du Conseil de   Cellule au   suffrage universel direct par les populations et Élection   du Comité Exécutif   de la   Cellule Responsable cellulaire et 10 membres du   Comité   Exécutif Élection directe par les membres du   Conseil de   Cellule sur base des candidatures individuelles.
Commune Collège  communal Élection – sur base des   candidatures   individuelles - par les Conseils de Cellule des   leurs Délégués au   collège  communal. Maire de commune Nomination par le Gouverneur de district   du Maire de   Commune, responsable devant le Collège communal.
Canton

-

-

Administrateur de   Canton Nomination par le Gouverneurde district et   responsable devant   lui.
District Assemblée Locale Cooptation d’un nombre déterminé des personnes   par    chaque collège communal ou Élection – sur base des   candidatures   individuelles- des membres de l’Assemblée Locale,   (‘‘Conseillers   législatifs’’) par les  membres des collèges   communaux réunis en   assemblée élective. Gouverneur de   district. Élection – sur base des candidatures   individuelles-    à l’Assemblée Locale ou au suffrage   universel par les   populations (selon le choix référendaire des districts).
Province Conseil de province : organe consultatif   (Ministre-Résident,   Gouverneurs  de Districts, des Directeurs   provinciaux des Agences   exécutives gouvernementales et des Conseillers du   Ministre-Résident) Désignation par le Bureau de l’Assemblée Nationale   des membres de   la  Commission Parlementaire de la Province  et dont   liste   est à  approuver par les assemblées locales et ce, pour appuyer le     parlement national dans les contrôles parlementaires au niveau de la     province. Ministre-Résident Nomination par le Président de la République sur   base d’une   proposition régulièrement discutée en Conseil des Ministres.

 

  • Les populations éliraient directement les Conseils de cellules (urbaines et rurales) ;
  • Les Conseils de cellules voteraient leurs délégués aux Collèges  Communaux  (ruraux ou urbains) ;
  • Les Collèges  communaux éliraient ou désigneraient leurs  délégués qui devraient siéger  aux Assemblées Locales sur base des candidatures individuelles ou d’une forme déterminée de cooptation.
  • Le nombre des membres d’une assemblée locale dépendra de la taille démographique du District. Ils seraient appelés ‘‘Conseillers Législatifs’’  et non des ‘‘Députés’’,

L’organisation ci-dessus à  la base permettrait  – à un plus haut niveau – d’organiser les élections des Députés Nationaux et des Sénateurs  et pouvoir opérer adéquatement des contrôles parlementaires sur toute l’étendue du pays :

  • Les ‘‘Députés’’ – par définition ‘‘députés nationaux’’  et les Sénateurs – seraient élus – individuellement - au suffrage universel direct pour siéger à l’Assemblée nationale.
  •  Le contrôle parlementaire de la province déconcentrée se ferait  par une Commission Parlementaire Provinciale (CPP)  pour le compte du Parlement national (Sénat et l’Assemblée  Nationale). Les membres de la CPP seraient nommés par le Président de l’Assemblée Nationale.  Les membres des CPP seraient des technocrates indépendants et de formation intellectuelle élevée. Ils auraient les mêmes avantages que les Députés nationaux mais ils prêteraient serment devant la Cour Administrative d’Etat,

d. Les autorités coutumières

Il existe de nombreux des chefs coutumiers au Congo, au niveau de certaines collectivités territoriales. Ils gèrent des patrimoines collectifs pour le compte des communautés villageoises. Ils relèvent eux-mêmes souvent d’un patrimoine historique et culturel particulier aux communautés ethniques, vestiges des peuples précoloniaux en quête de survie historique dans un espace modernisé et pluriethnique.

Les chefs coutumiers gèrent – en principe – des patrimoines fonciers et forestiers et réserves, des rivières pour compte des entités locales du Congo (‘‘collectivités’’ et ‘‘groupements’’).

Ce n’est pas en renforçant les pouvoirs héréditaires de chefs coutumiers que l’on permettra à ces derniers de faire face  aux multiples problèmes, économiques, politiques et culturels qui  assaillent  les communautés villageoises y rattachées ; c’est plutôt en faisant fructifier les patrimoines collectifs, matériels et culturels,  susmentionnés.

Il y a lieu de songer aux projets de développement à  forte dose intégratrice au lieu de laisser ces patrimoines en latifundia.

Seules les communautés ethniques ont la ‘‘propriété’ du sol c’est-à-dire le pouvoir d’affecter les moyens de production à des utilisations données et de disposer ainsi des produits obtenus’’ ; La notion ‘‘propriété’  se réfère à  la  capacité juridique de ces communautés ethniques de disposer de la terre et des biens naturels issus du sol, voire du sous-sol et les relations sociales sous jacentes.  C’est surtout le droit de disposer de cette  terre et des biens naturels issus du sol, voire du sous-sol et d’exclure les autres de faire de même.

Les chefs coutumiers ont seulement des  droits de tenure au sein de leurs  communautés, c’est-à-dire un ensemble de droits associés avec le fait pour leurs communautés de posséder la terre : droits d’accès,  droits d’usage ou de retrait des biens du sol, droits de gestion.  Pour les droits d’aliénation et de cession, il faut faire recours au propriétaire légitime, c’est-à-dire à la communauté ou tout au moins à son conseil représentatif de cette dernière.

Les droits de tenure des chefs coutumiers consistent donc en simples pouvoirs de faire fructifier cette la terre et des biens naturels issus du sol, voire du sous-sol c’est-à-dire de les mettre en œuvre comme moyens de production par un quelconque procès de travail’’. La tenure est le fait juridique de posséder quelque chose de matériel ou non matériel, sans en être forcement propriétaire.

Le droit de tenure est un droit finalement important associé à certains privilèges sociaux ou avantages pécuniaires, voire à des abus en termes de certaines aliénations ou cessions des terres.  Pour comprendre ces abus, il faut se situer au niveau politique.

Au Congo, les doctrines fondées sur les “terres ancestrales” ou “terres de pères” ont toujours impliqué l’asservissement des hommes au passé.  Elle induit – dans la culture politique – une forme de “citoyenneté différenciée” au niveau local ou provincial.

Les partisans du sectarisme local  ou du localisme politique  ‘‘veille à ce que “les terres tribales ou ethniques” ou “les terroirs ancestraux” soient exclusifs de toute présence des “non-originaires”, considérés comme des envahisseurs devant, tôt ou tard, être boutés du “fief ancestral”.

Les  doctrines “terres de pères” ont toujours été d’essence ethno-tribaliste, lié à une certaine tradition politique locale, à un territoire géographique et surtout à une fabuleuse escroquerie politicienne permettent d’exclure les autres citoyens congolais du bénéfice des droits légitimes, tels que les droits économiques et sociaux et surtout des droits civils et politiques dans les localités  de leur résidence.

La doctrine des ‘‘terres de pères’’  a généré de ‘‘droits exclusifs’’ d’essence politique qui ne sont pas nécessairement connus en droit positif édicté par l’Etat.

Les plus malins de l’élite politique au niveau se font ainsi obtenir des concessions agricoles ou minières/pétrolières en droit positif au niveau du Gouvernement avec la complicité locale des chefs coutumiers. Les élites politiques  font même des démarches pour le compte des sociétés étrangères – surtout les firmes multinationales -

Ainsi, l’alliance entre les pouvoirs coutumiers locaux et les leaders politiques  au niveau national permettent aux premiers  à ‘‘accorder’’ aux seconds des concessions agricoles ou minières/pétrolières sur des terres communautaires et ce, suivant des procédures ‘‘traditionnelles’’ bien déterminées : pacte de sang,  rites et prières avec les membres influents de la communauté, cérémonies  d’inauguration des travaux  devant un public typiquement communautaire.

Ce n’est pas en renforçant  les pouvoirs héréditaires des chefs coutumiers que l’on permettra à  ces derniers de faire face  aux multiples problèmes, économiques, politiques et culturels qui les assaillent ; c’est plutôt en faisant fructifier les patrimoines collectifs -matériels et culturels- dont ils ont la charge de gestion.

Du reste, la notion du pouvoir héréditaire des chefs coutumiers sera de plus en plus contraire à l’exercice effectif de la démocratie dans un contexte moderne.

Aussi le Gouvernement a-t-il deux options possibles pour éviter cette contraction d’une  telle ‘‘démocratie’’   :

  • Les communautés locales dont les terres sont collectives seraient encouragées à donner en location, pour des baux de vingt à trente ans, l’excédant de leur terrain à des agriculteurs et autres personnes désireuses d’assurer la continuité de l’activité agricole dans les milieux ruraux de notre pays.
  • Les chefs coutumiers devraient présenter des projets de développement pour leurs communautés dans le cadre du Fonds de Conversion des Autorités Coutumières.

Dans ce dernier cas, le Gouvernement devrait alimenter ce Fonds de Conversion des Autorités  Coutumières pour financer des projets initiés par eux et leurs familles. Il s’agit d’abord de les recenser par collectivités territoriales pour être éligibles à ce Fonds de Conversion  des Autorités  Coutumières.

Les projets initiés par les Chefs coutumiers pourraient être associatifs ou individuels pourvu qu’ils comportent un aspect de développement communautaire dont celui – en particulier – de la promotion de la femme en milieu rural. Ceci permettrait de régler les questions de succession et de ses conflits interminables. En contre partie, ils renonceraient aux ‘‘administrations parallèles’’ (et héréditaires !) à  celles de l’Etat.

C’est à eux de se faire reconnaître – techniquement - par des bons projets communautaires à  financer  pour gagner de l’argent en vue d’aider leurs enfants et les enfants de leurs communautés et non pour se disputer la direction des entités politiques qui répondraient désormais à  une logique démocratique ou administrative moderne.  

Un niveau important – et rapide – de l’alimentation du Fonds  de  Conversion des Chefs Coutumiers est une urgence politique et une nécessité économique de transformation de la société congolaise actuelle.

e. Le statut des villes

Ma vision est essentiellement urbaine.  Dans chaque province, il y aurait des villes importantes  et – sans doute – des villes secondaires et des cités, économiquement orientées vers des activités productives  spécifiques.

Dès lors que les villes auraient des appuis directs du Gouvernement central  à travers le Ministre-délégué à la Gestion des grandes villes, les villes et les cités seraient des entités à statut spécial de gestion dans les provinces ! 

Pour ce faire, on devrait veiller au classement des villes et des cités  à statut spécial dans les provinces : villes-districts avec plusieurs cantons, villes-cantons avec  plusieurs communes et cités urbaines avec plusieurs quartiers.

- Les villes-districts  auraient leurs propres gouvernements locaux dans les provinces. Elles seraient subdivisées en cantons, leurs cantons en communes et les communes en cellules (quartiers). Les Gouverneurs de ces villes-districts seraient élus par leurs assemblées locales. Telle est le cas de la ville de Kinshasa.

- Les villes-cantons seraient intégrées dans les Districts et leurs administrateurs seraient nommés  par les Gouverneurs de districts, au même titre que les cantons ruraux. Telles sont les villes de Goma, Bukavu, Uvira, Matadi, Boma, Kolwezi, Kalemie, Likasi, Gemena, Kananga, Kikwit, etc. Les

- Cités urbaines à plusieurs quartiers seraient certainement érigées en  communes urbaines.

Ainsi, la Ville-District de Kinshasa serait administrativement subdivisée en 4 cantons (Lukunga, Funa, Tshangu et Mont-Amba), sous la direction du gouvernement local de la ville de Kinshasa.

Lubumbashi, Kisangani,….tendraient de plus en plus vers le statut des Villes-Districts, – laissant en leur place ancienne -  une ville secondaire prendre le statut  de chef-lieu d’un district rural.

Pour qu’une Ville-Canton devienne une Ville-District,  il faudrait au préalable avoir plus ou moins 10 millions d’habitants.

Le développement des villes aurait donc pour effet de multiplier le nombre des villes-districts dans les provinces ici prévues, avec comme conséquence le développement des directions politiques locales (gouvernements locaux) dotées d’une large autonomie.

La définition légale d’une ville et la détermination des critères  d’accès à tel ou tel statut seraient des enjeux politiques importants  et des indicateurs de développement urbain.

f. L’usage judicieux de la fiscalité

L’encaissement de recettes fiscales et parafiscales serait le fait de l’Agence Nationale des Recettes publiques.  Elle travaillerait en commission avec les  services générateurs des recettes dans les Districts pour percevoir les ressources de l’État et ce, sur base des textes nationaux déterminant les matières imposables.  Cette commission   devrait – automatiquement – allouer 40% des recettes collectées aux gouvernements locaux et 60%au Gouvernement central.

Des textes légaux locaux, votés les assemblées locales et promulgués  par les gouvernements locaux, pourraient déterminer les impôts et taxes  spécifiques et additionnels pour le développement économique et social des districts. A chacun sa politique  de développement … et sa pression fiscale.

La mise sur pieds d’un mécanisme de péréquation et l’usage des groupements privés dans la recherche de la matière imposable et de la mobilisation des recettes (impôts et taxes) devraient constituer les principaux traits des innovations de la reforme fiscale.

Tout simplement, la péréquation s’effectuerait en termes d’allocations budgétaires aux Provinces déconcentrées spécifiquement destinées à compenser les déficits budgétaires prévisionnels  au niveau des Districts !

Jean Munyampenda

Références

[1]Thomas Munayi Muntu-Monji : Genèse et évolution des circonscriptions administratives et des entités politico-administratives congolaises (1888-2009. Quelques références pour une administration et un découpage territorial efficients. Editions EDUPC, Kinshasa 2010.  p.376

[2]A. Michels et N. Laude : Congo-Belge et Ruanda –Urundi. Edition Universelle S.A Bruxelles, p.238

[3]Internet : Joël Asher Lévy-Cohen : ‘‘Balkanisation’’ ou ‘‘Confédération’’ ? Quelle solution viable pour la République démocratique du Congo ? Internet consulté le 15 avril 2012

 [4] Mwangi Kimenyi,  Le problème des larges pays d’Afrique. 15 octobre 2009, Internet consulté le 15 décembre 2009.   Notre propre traduction.

[5] Mwangi Kimenyi,  Le problème des larges pays d’Afrique. 15 octobre 2009, Internet consulté le 15 décembre 2009,Notre propre traduction.

[6]Joël Asher Lévy-Cohen : ‘‘Balkanisation’’ ou ‘‘Confédération’’ ? Quelle solution viable pour la République démocratique du Congo ? Internet consulté le 15 avril 2012

[7] BaadikkoMammadu : Francafrique : l’echec. L’Afriquepostcolonialeen question. Editions L’Harmattan. P.30

One comment

  1. Bonjour je suis contant des vos explication .

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